领导班子调整过快、过频会导致“政绩产权”不清晰，“不知道现在做的事情算谁的政绩，承诺可信度就比较低，而且接任者是否会落实前任做出的承诺也是个问题。”

　　地方“两会”承诺，你信不信？文_本刊记者 徐浩程

　　“做不到的不要写”，3月6日，本次国务院政府工作报告相关起草组成员在接受媒体采访时，称这是报告起草的要求之一。这在中央层面也许如此，在各地方却不尽然。“如果给副省级城市政府工作报告中‘承诺’的可信度附一个值，从0到3，那么2002年承诺的可信度只有0.9，到2011年可信程度增长了不少，有1.6，但离最高值3还是相差很远。”中山大学岭南学院博士后流动站工作人员杨君告诉廉政瞭望杂志记者。杨君将政府工作报告中各项目标、要求、计划称为政府的“承诺”。从2010年开始，他一直研究这些承诺的策略与可信度。在比较研究了15个副省级城市2002年～2011年150份政府工作报告后，他得出的结论是：“在地方官员的承诺行为中，承诺主题的趋同性和承诺可信度的异质性并存，晋升预期、城市特征、官员个人特质等都会影响承诺的可信度。”

　　哪些承诺不可信？

　　杨君将地方官员在政府工作报告中的承诺分为关键承诺与非关键承诺。关键承诺通常会被放在报告的首要位置，它们体现了地方官员对于上级官员某段时间关注焦点的回应。“比如GDP一般都被放置在第一的位置，而随着中央越来越强调节能减排，最近几年节能减排的位置也被逐步提前。”与此相对的非关键承诺，则散见于报告各分领域，往往带有一定程度的地域性和自主性体征。“2011年长春市政府工作报告就提出当年要‘基本完成农村泥草房改造’的承诺，这在深圳等城市就不会出现。”相比较而言，关键承诺通常都是经济指标，是地方政府遵循中央政府定下的基调做出的——党代会定调子、经济工作会议定标准，所以其可信度要比非关键承诺的可信度高，两者高低的差距在2008年逐步拉大。在杨君看来，这主要是因为“政府工作报告中的承诺几乎包罗万象，掌握有限资源的地方官员要想面面俱到地履行全部承诺显然是一个无法完成的任务。而2008年之后，经济增长难度加大，这些副省级城市在维持经济增速不减的同时，就没有多少精力来全力地完成其他承诺，尤其是非关键承诺，只能点到为止。”从具体指标来看，GDP、固定资产投资等指标承诺的可信度增长趋势明显，而“节能减排”的下降趋势最为明显，形成了明显的反差。在地方官员的眼中，响应中央节能减排的号召，提出不低于中央政府预期的节能减排指标是必须要做的事，不过履行则可相机而动。“经济增长和节能减排在当前还无法兼得，而经济增长与地方官员的晋升密切相关，因此不难理解地方官员对于节能减排承诺只能应付了事。”杨君称。

　　什么在影响可信度？

　　不同年度、不同地区之间承诺的可信度并不一样。“区域对承诺的可信度的影响有，但并不稳定。2003年以前，深圳承诺可信度就比较高，2003年之后可信度就相对偏低。”杨君称，这主要是因为各地的城市规模、书记市长的个人特征等都会影响承诺的可信度，“相较而言，个人特征的影响更大”。杨君研究10年间这些副省级城市一把手仕途发现，获得晋升者的平均年龄为51.5岁，平调离任者的平均年龄为52.8岁，退居二线者的平均年龄则为57.8岁。在晋升高峰年龄49岁来临之前，市长与市委书记的政策承诺可信度趋势比较一致，都呈现出逐步上升趋势。“这段时间他们具有明显年龄优势，会比较积极地表现出施政热情和动力，希望在上级和公众面前塑造一个充满政治抱负和责任感的形象，因而承诺可信度比较高。”此后随着晋升年龄优势的逐步丧失，承诺可信度逐步降低，但在52岁之后，可信度又会反弹，特别是市长承诺的可信度在58岁以后会出现更明显的上升。“年龄增长虽然意味着晋升概率的下降，同时可能也意味着外在的晋升压力缓解了，而内在的责任感逐渐恢复了主导地位，城市一把手反而可以比较‘放开手脚’开展工作，出现了自我实现的补偿效应。”杨君告诉记者。杨君在另一个以这15个城市2001到2009年政府工作报告为样本的研究中，还发现，可信度在官员任期内存在周期性波动，“一般在每一届任期第三年左右达到最高点，即出现‘新官上任三把火’现象。”如果这些副省级城市一把手有省级任职经历的话，将增加他们运作资源的能力，承诺的可信度也会相应增加。最终，就出现了那些任期短、年龄小、有省级任职经历的官员，承诺的可信度更高的现象。“一个很有意思的现象是，城市规模尤其是户籍人口，对承诺的可信度有积极影响。”在杨君看来，这部分是因为中国很多政治资源与社会资源都是按照户籍人口来分配的，比如说人大代表、官员的职数等等，这就让户籍人口多的城市掌握着更多的资源，有利于这些城市一把手的承诺落实。一个任期中途领导班子调整也会影响承诺可信度。调整过快、过频会导致“政绩产权”不清晰，“不知道现在做的事情算谁的政绩，承诺可信度就比较低，而且接任者是否会落实前任做出的承诺也是个问题。”

　　没兑现承诺，多大的事？

　　显然，每年地方政府都要面对不少没有兑现的承诺。对于这些承诺，地方政府通常的反映是“报喜不报忧”。从150份政府工作报告来看，15个城市10年累计定量承诺有2257次，但其中只有1518次反馈了承诺完成情况，反馈率仅有67%。在已经达成目标的承诺中92%选择进行了主动报告，仅有8%选择进行间接报告、模糊报告或者未报告；而未达成目标的承诺中，消极报告的特征明显，85%选择间接报告、模糊报告或者未报告，仅有15%进行了主动报告。这在一定程度上反映出这些副省级城市政府工作报告普遍存在“重承诺轻报告”的现象，“承诺潇潇洒洒，报告含含糊糊”。这一现象在省级政府工作报告中同样如此——2006年到2010年全国32个省市政府工作报告中承诺部分最高的占了83%，平均高达65%，但反馈的最多只有48%，平均只有28%。“承诺即便没有兑现，也没有多大的事，也很少会有追责或者对直接人带来不被信任的影响。”相关专家告诉记者，“在中国现有机制下，承诺在‘两会’上并不被十分重视，在审议报告时，一些代表热衷于唱赞歌，言必称‘学习领会’报告，审议过程最多是一般性的议论表态，大多数人只是聆听或者默认别人的意见直接进行投票表决。这值得深思。”